Beamtenversorgung in Bund und Ländern: Ausgabe 2011 - Kapitel 01. Allgemeines

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Beamtenversorgung in Bund und Ländern
Kapitel 01. Allgemeines

(Stand: März 2011)

Allgemeines und aktueller Überblick
Die Beamtenversorgung als eigenständiges System sozialer Sicherung


Das Recht des öffentlichen Dienstes ist nach dem Grundgesetz „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln“. Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt.

Ein Spezialgebiet dieses Beamtenrechts umfasst die gesetzlichen Regelungen zur finanziellen und sozialen Absicherung des Beamten und seiner Familie (als Hinterbliebene im Todesfall) bei Dienstunfällen und zur Alterssicherung bei Eintritt in den Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit oder Erreichen der jeweiligen Altersgrenze. Die Absicherung dieser Risiken wird für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich in den Grund lagen, Strukturen
und Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung – aber auch von dem Recht der berufsständischen Alterssicherungssysteme. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist vor allem durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten zu erklären. Die Gesamtheit der Regelungen zur Absicherung des Beamten im Alter, zur Absicherung bei Dienstunfähigkeit, der Ansprüche der hinterbliebenen Witwen und Waisen, aber auch z.B. zur Auswirkung der Ehescheidung auf die Alterssicherung, das Zusammentreffen von verschiedenen Alterssicherungsansprüchen sowie Fragen der Unfallfürsorge bei Dienstunfall oder Schwerbehinderung, ist im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern – Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) – enthalten. Das BeamtVG ist als Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden.

Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG

Das BeamtVG – alt – ([ siehe Seiten 137 ff.] in der bundeseinheitlichen Fassung bis zum 31. August 2006) bzw. das BeamtVG – neu – ( siehe Seiten 85 ff.) in der Fassung des Bundes nach Neuregelung durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz des Bundes – DNeuG – regelt auch heute die Versorgung der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten, der Beamtinnen und Beamten der Länder, der Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körper schaften, Anstalten und Stiftungen. Richterinnen und Richter des Bundes und der Länder sind nach Maßgabe des Deutschen Richtergesetzes in den Anwendungsbereich einbezogen. Das BeamtVG – neu – gilt für Beamtinnen und Beamte, die bei Aktiengesellschaften in den privatisierten Bereichen der Post, Postbank, Telekom und Bahn beschäftigt sind.

Die einheitliche Regelung der Versorgung für alle Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richter in Bund, Ländern und Gemeinden durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgte nach einer Verfassungsänderung vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206). Damals wurde die einheitliche Regelungskompetenz für die Versorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschaffen, um einer Zersplitterung des Versorgungsrechts entgegenzuwirken und um ein insgesamt ausgewogenes, transparentes und nachvollziehbares System zu schaffen. Über die letzten drei Jahrzehnte wurde dadurch ein in allen Gebietskörperschaften und für alle Beamtinnen und Beamten einheitliches und gleichmäßig geltendes Versorgungsrecht durch das BeamtVG geschaffen. Derzeit erhalten insgesamt ca. 1,4 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2010).

Einen Überblick über die Anzahl der vorhandenen Versorgungsempfänger in Bund, Ländern, Gemeinden, Bundeseisenbahnvermögen, Postnachfolgeunternehmen sowie im mittelbaren öffentlichen Dienst gibt nachfolgende Aufstellung.

"Tabelle S. 2"
Grafik: Zahl der Versorgungsempfänger

1) Einschl. Zweckverbände
2) Einschl. Versorgungsempfänger nach dem Gesetz zu Art. 131 des Grundgesetzes
3) Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Deutsche Postbank AG

Geltungsbereich des BeamtVG nach der Föderalismusreform 2006 und Übertragung der Gesetzgebungszuständigkeit auf den Bund und die Länder

Im Juni/Juli 2006 haben Bundestag und Bundesrat die größte Grundgesetzänderung seit 1949 beschlossen und mit der erforderlichen verfassungsändernden 2/3 Mehrheit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zugestimmt, das am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 2034 ff.) veröffentlicht wurde und am 1. September 2006 in Kraft getreten ist. Die Grundgesetzänderung hat wesentliche Auswirkungen auf die Beamtenversorgung, weil nunmehr dem Bund nicht mehr das Recht zusteht, die Beamtenversorgung bundeseinheitlich auch für die Beamtinnen und Beamten der Länder, Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen zu regeln. Mit der Einführung eines Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (neu) haben ab September 2006 der Bund und die Ländern die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs-, Laufbahn- und Beamtenversorgungsrecht jeweils eigenständig. Der Bund und jedes Land können damit die Versorgung „ihrer“ Beamtinnen und Beamten autonom regeln, soweit nicht die in Art. 33 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – und hier im Besonderen der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Ruhestand – verletzt werden.

Weitergeltung des BeamtVG – alt –

Das Grundgesetz bestimmt bei Verfassungsänderungen, die die Gesetzgebungskompetenz für das Bundesrecht betreffen, dass das als Bundesrecht erlassene Recht – also das BeamtVG – fortgilt, solange und soweit es nicht durch Neurecht – z.B. durch ein neues Versorgungsgesetz für Bundesbeamte oder Versorgungsgesetze der jeweiligen Länder – ersetzt wird. In der Praxis bedeutet dies, dass das bisherige BeamtVG in der Fassung von Ende August 2006 „eingefroren“ wurde – also in seinem Inhalt nicht mehr veränderlich ist. Dieser Gesetzestext ist im Anhang dieser Ausgabe abgedruckt. Das BeamtVG gilt damit in seiner letzten Fassung von Ende August 2006 soweit und solange für alle Beamtinnen und Beamten in jeder Gebietskörperschaft weiter, bis der Bund oder das jeweilige Land abweichende Regelungen oder ein vollständig neues oder ein teilweise neues Versorgungsrecht erlassen hat. Bis Anfang 2011 haben noch nicht alle Länder ihre neue Kompetenz umfassend genutzt und eigenständige, neue Landesbeamtenversorgungsgesetze geschaffen. Vielfach wurde vielmehr das alte (eingefrorene/versteinerte) Beamtenversorgungsgesetz des Bundes lediglich inhaltsgleich in Landesrecht überführt, um sodann landesspezifische Sonderheiten /Abweichungen oder Dynamisierungen vorzunehmen. Hamburg hat Anfang 2010 eine eigenständige Vollregelung eines Landesbeamtenversorgungsgesetzes in Kraft gesetzt, welche inhaltlich in hohem Maße dem alten BeamtVG entspricht. Im Januar 2011 sind weitere Vollregelungen in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg ( siehe Kapitel „Aktuelles aus Bund und Ländern“ auf Seite 71 ff.) in Kraft gesetzt worden.

Der Bund hatte bereits Ende Januar 2007 ein Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vorgelegt, das eine teilweise Neuregelung des BeamtVG beinhaltet, beispielsweise zur Berücksichtigung des „Nachhaltigkeitsgedankens“ in der Bundesbeamtenversorgung. Das DNeuG (Gesetz zur Neuregelung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 ff.) ist zum 1. Juli 2009 mit einer Neubekanntmachung und Änderungen des BeamtVG – neu – in Kraft getreten. Im Wesentlichen bleiben dabei trotz der Rechtsänderungen des Bundes die Inhalte der in diesem Buch dargestellten Regelungen erhalten; die Abweichungen vom bisherigen Recht werden in diesem Ratgeber dargestellt. Das neue Beamtenversorgungsgesetz für die Beamten und Richter des Bundes finden Sie abgedruckt im Anhang. Unabhängig davon bleibt das bisherige bundeseinheitliche Versorgungsrecht die Grundlage für eventuelle neue Versorgungsgesetze, da weder der Bund noch die Länder langjährig bewährte – und von der Rechtsprechung vielfach überprüfte – Versorgungsgrundsätze und Berechnungsgrundlagen außer Betracht acht lassen können. Letztlich bildet das vorhandene Versorgungsrecht auch Bewertungsmaßstäbe für den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, ohne dass sämtliche Versorgungsregelungen unverändert erhalten bleiben müssen. Bereits heute ist erkennbar, dass mit den von einigen Ländern inzwischen geschaffenen eigenständigen Vollregelungen zur Beamtenversorgung, einem Versorgungsrecht für die Beamtinnen und Beamten des Bundes sowie in einigen Ländern zunächst in Teilen weitergeltendem (altem) BeamtVG von einer transparenten Weiterentwicklung nicht gesprochen werden kann. Abzuwarten bleibt auch, ob die verschiedenen Regelungen zu einer systemgerechten Fortentwicklung und dauerhaft verlässlichen Ausgestaltung der eigenständigen Beamtenversorgung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung beitragen. Fragen der Attraktivität des öffentlichen Dienstes auch im Bereich der Alterssicherung oder des gewünschten Austausches von Beamtinnen und Beamten zwischen den Gebietskörperschaften werden zu beantworten sein. Aus versorgungsrechtlicher Sicht ist festzustellen, dass transparente, schlanke und verwaltungsextensive Weiterentwicklungen nicht erfolgt sind. Vielmehr hat der Föderalismus im öffentlichen Dienstrecht zu einem verwirrenden Nebeneinander ähnlicher Rechtssetzungen in Bund und Ländern geführt, welche sich nachteilig auf die Mobilität der Beamten innerhalb Deutschlands auswirken wird.

Geschichtlicher Überblick zum Berufsbeamtentum

Beamtentum im Absolutismus und in der konstitutionellen Monarchie

Weitgehend wird die Entstehung des Berufsbeamtentums mit der Entwicklung in Brandenburg/Preußen und der Regentschaft unter dem „Großen Kurfürsten“ (1640 bis 1688) verbunden. Als Schöpfer des preußischen und „Vater des Berufsbeamtentums“ wird Friedrich Wilhelm I., „der Soldatenkönig“, benannt.

Im Königtum unter Friedrich Wilhelm I. (1713 bis 1740) standen Reformen zur Wiederherstellung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit Preußens, seiner Finanzverwaltung und der Erwirtschaftung von Mitteln für das große Heer im Zentrum der staatlichen Betätigung. Die Übertragung solcher „staatstragenden Aufgaben“, auch auf Personen, die nicht allein durch Abstammung „qualifiziert“ waren, muss als revolutionär für die damalige ständische Ordnung bezeichnet werden. Die ersten Beamten mussten daher auch gegen die Vorrechte des oftmals korrupten und unfähigen Adels kämpfen. Der neue „Berufsstand“ wurde im Wesentlichen mit drei Idealen beschrieben: „Pflichtbewusstsein“, „Sachkenntnis“, „Unbestechlichkeit“. Für ihre absolute „Hingabe und Dienst für den Monarchen bei Tag und bei Nacht ein Leben lang“ erhielten Beamte als Gegenleistung Mittel, die die „Würde und den Schutz des Standes, einen gerechten und anständigen Besoldungsgrad und ein beruhigendes Schicksal ihrer hinterlassenen Witwen und Waisen“ sicherstellte.

Anwärter für das Beamtentum hatten sehr strenge Prüfungsvoraussetzungen zu erfüllen und mussten aus eigener Kasse eine für damalige Verhältnisse hohe Prüfungsgebühr entrichten. Diejenigen, die im Examen für fähig befunden worden waren, wurden unentgeltlich mit bestandener Prüfung in ein Kollegium aufgenommen. Der Lohn für die Arbeit war, dass sie auf eine Warteliste gesetzt wurden. Die Besoldung trat erst ein, wenn eine „Planstelle“ frei wurde. Ab diesem Zeitpunkt war den Beamten, die allesamt hohe und höchste Bildungsabschlüsse aufwiesen, zur unabhängigen Aufgabenwahrnehmung eine regelmäßige und nicht karge Bezahlung – auch nach dem aktiven Dienst – gewiss.

Der Beamtenstatus wurde im 18./19. Jahrhundert durch den Erlass einer Vielzahl von Gesetzen in den einzelnen deutschen Staaten weiter gefestigt. In unterschiedlichen Geschwindigkeiten waren mit den Vorreitern Preußen, Bayern und Württemberg bis 1815 keine einheitliche Tendenz zu erkennen. In fast allen Ländern des Deutschen Bundes kam es jedoch bis 1867 zum Erlass von Beamtengesetzen, die alle für die besondere Hingabe des Beamten an den Dienst eine lebenslange Alimentation für den Beamten und seine Familie vorsahen. Die erste zusammenfassende Regelung des Beamtenrechts fand sich in Deutschland im Allgemeinen Preußischem Landrecht von 1794. Von den Rechten und Pflichten der Diener eines Staates handelte die Überschrift des zehnten Titels im zweiten Teil. Damit wurden Beamte erstmals als „Staatsorgan“ gekennzeichnet. Weiterentwickelt wurde das Beamtenrecht zunächst mit der „Bayerischen Hauptlandes-Pragmatik“ vom 1. Juni 1805, die einen weiteren Schritt auf dem Weg zur Anerkennung der Unabsetzbarkeit von Beamten einleitete. Für die absolute Hingabe und besondere Pflichtenstellung gegenüber der Staatsmacht wurde die dauerhafte finanzielle Absicherung des Beamten während des aktiven Dienstes und im Ruhestand auch seiner Familie gewährleistet. Dabei wurde von dem Beamten eine 40- bis 45-jährige Mindestdienstzeit erwartet, verbunden mit dem Anspruch auf eine Pension ab dem 70. bzw. 72. Lebensjahr.

Deutsches Kaiserreich von 1871 und Weimarer Republik

Auch nach der Reichsgründung von 1871 prägte das Berufsbeamtentum eine Vielzahl von unterschiedlichen Länderregelungen. Ein erster großer einheitlicher Ansatz erfolgte mit dem „Gesetz betreffend der Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten“ vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61 bis 91) und ging als sogenanntes Reichsbeamtengesetz in die Geschichte ein. In der Weimarer Zeit waren nicht weniger als 5 Hauptquellen des deutschen Beamtenrechts unterscheidbar: Das Beamtenreichsrecht, das Reichsbeamtenrecht, das Landesbeamtenrecht, das gemeine Beamtenrecht und das Beamtenrecht gewisser Sondergruppen (Reichsbahn, Reichsbankbeamte, Polizeibeamte, Lehrer).

In den 17 deutschen Ländern galten nicht weniger als 17 verschiedene Rechte für die Landesbeamten. Das Recht der Gemeinden für die Beamten und deren Besoldung war darüber hinaus in einer Vielzahl von Städte-, Kreis- und Provinzialordnungen und Orts-, Kreisund Provinzialsatzungen festgelegt. Flächendeckende Kommunalbeamtengesetze und damit auch eine einheitliche Alimentation bestand lediglich in Preußen und in Bayern.

Das Berufsbeamtentum überdauerte auch den Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie der Weimarer Republik und wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 über die Artikel 128 bis 131 institutionalisiert. Auf dieser Grundlage regelte eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen das Beamtenrecht, darunter das Beamtenreichsrecht, das Landesbeamtenrecht und das Beamtenrecht für Sondergruppen, wie etwa Lehrer und Polizisten.

Auch unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung war die Besoldung für Reichs-, Landes- und Kommunalbeamte uneinheitlich. 1920 wurde für die Reichsbeamten und Soldaten eine grundlegende Besoldungsreform durch Reichsbesoldungsgesetz vom 30. April 1920 (RGBl. 1920 S. 805) durchgeführt. Entgegen der Hoffnung der Reichsregierung übernahmen die Länder, Gemeinden und sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften diese Regelungen jedoch nicht.

Der andauernde Besoldungswettlauf sollte durch das Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung (Besoldungssperrgesetz) vom 21. Dezember 1920 (RGBl. 1920 S. 2017) dadurch unterbunden werden, dass die den Reichsbeamten gewährte Besoldung von den Landesdienstherrn nicht überschritten werden durfte. Die beabsichtigte Wirkung wurde aber nicht erreicht, weil die Länder keine entsprechenden Gesetze erließen. Nach mehrmaligen Verlängerungen trat das Besoldungssperrgesetz mit Änderung vom 24. März 1925 (RGBl. 1 S. 30) zum 1. April 1926 außer Kraft.

Beamtentum in der Zeit des Nationalsozialismus

Mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten wurde mit dem Führerprinzip und der Gleichschaltung das zersplitterte deutsche Beamtenrecht durch das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums, das Beamtenrechtsänderungsgesetz, das Deutsche Beamtengesetz und die Reichsdienststrafordnung vereinheitlicht. Diese Gesetze galten für alle Beamten im Reich, in den Ländern, in den Gemeinden sowie die Beamten der sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Zugleich wurden die für Preußen bestehenden Strukturen in der Verwaltung beseitigt.

Mit dem Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums vom 7. April 1933 (RGBl. I 1933 S. 175 f.) konnten alle politisch wie rassisch unerwünschten Beamten entfernt werden. Nach dem Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30. Juni 1933 (RGBl. I 1933 S. 433) durfte als Beamter nur behalten bzw. berufen werden, wer die Gewähr dafür bot, jederzeit rückhaltlos für den Nationalsozialistischen Staat einzutreten. Das deutsche Beamtengesetz von 1937 (RGBl. I 1937 S. 39 ff.) ging von einem Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu Führer und Reich aus; der Treueid wurde auf den Führer geleistet. Jeder Beamte konnte in den Ruhestand versetzt werden, wenn er nicht die Gewähr dafür bot, für den nationalsozialistischen Staat einzutreten. Die nationalsozialistische Diktatur brachte damit die Beamten in eine immer stärkere Abhängigkeit vom Staat und benutzte sie so als unfreiwillige Handlanger unzählbarer Ungerechtigkeiten und Verbrechen. Nur wenige Beamte leisteten Widerstand gegen dieses Unrecht.

Das Ende der Nazi-Herrschaft im Mai 1945 leitete eine große Debatte um die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums ein. Unzählige Beamte wurden aufgrund politischer Überprüfung ihrer Ämter enthoben. Mit der sogenannten Entnazifizierung sollte das Berufsbeamtentum schließlich grundlegend gesäubert werden.

WORTLAUT

Artikel 33 Abs. 4 und 5 Grundgesetz

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.


Aufbau der Bundesrepublik Deutschland als demokratischer und sozialer Bundesstaat unter Beibehaltung des Berufsbeamtentums

Obwohl der Fortbestand des Berufsbeamtentums stark in der Kritik stand und somit akut gefährdet war, entschied sich der Parlamentarische Rat gegen alle Widerstände, am Beamtentum festzuhalten. In Art. 33 des Grundgesetzes wurde festgelegt, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit der Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt.

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